缅甸新政府的变与不变

　　尽管许多西方媒体批评缅甸新政府是“换汤不换药”，但是缅甸政治的变化不容否定，这是不以人们的喜好和看法为转移的，缅甸事实上已经走入了一个新时代。

   
3月30日，在缅甸首都内比都，缅甸当选总统吴登盛、当选副总统吴丁昂敏乌和赛茂康博士宣誓就职。新华社/缅甸通讯社

    2010年11月7日，缅甸顺利举行了20年来的第一次大选。2011年3月30日，缅甸新总统吴登盛宣誓就职。与此同时，在缅甸执政22年之久的国家和平与发展委员会（简称“和发委”，1997年11月以前为国家恢复法律与秩序委员会）也宣告解散。在新财政年度开始的4月1日，缅甸新政府正式运行。尽管许多西方媒体批评缅甸新政府是“换汤不换药”，但是缅甸政治的变化不容否定，这是不以人们的喜好和看法为转移的，缅甸事实上已经走入了一个新时代。  

   新政府的变化
 

    首先是政权组织形式发生了根本的变化。在1988年9月18日～2011年3月30日之间，缅甸是由军人直接执政，全部由军人组成的国家和平与发展委员会是国家最高权力机构，包括政府总理在内的内阁成员由“和发委”任免，不须征求民意。大选之后新成立的联邦议会成为了国家最高权力机构，并由联邦议会选举产生议长、国家总统、副总统，由总统提名的30名部长要获得联邦议会的批准。除了按照宪法规定要由军人担任的国防部长、内政部长、边疆少数民族事务部部长之外，其余政府官员，包括总统吴登盛、副总统吴丁昂敏乌和赛茂康以及民族院议长吴钦昂敏、人民院议长吴瑞曼在内，全部是文职官员。在各省邦政府中，除了安全与边境事务负责人为军人，其余地方官员全为文官。此外，尽管军人保留了很大的权力，但国家国防与安全委员会是由文职总统任主席，11名委员中文官有六名。还有，缅甸目前虽然是联邦巩固与发展党（简称“巩发党”）一党独大，但是多党制的架构已经建立起来。因此，不管西方国家如何批评，缅甸新政权已经具备了民主政体的躯壳。
 

    其次是实现了国家和军队领导人的新老交接。从1992年至新政府开始履行职责之前，丹瑞大将一直是国家的最高领导人，集“和发委”主席、三军总司令和国防部长于一身，2003年8月以前还兼任政府总理。貌埃副大将从1993年开始担任“和发委”副主席、三军副总司令兼陆军司令，与丹瑞一起成为军政府的领导核心。经过大选之后，78岁的丹瑞和74岁的貌埃不再在新政府和军队中担任职务，实现了国家和军队领导人的新老更替。新任总统吴登盛66岁，副总统吴丁昂敏乌和赛茂康都是61岁。此外，年轻的敏昂莱上将接替丹瑞出任三军总司令，梭温中将取代貌埃担任三军副总司令。还有，这次丹瑞是一退到底，不仅辞去了军职和国家最高领导人职务，也没有出任执政的“巩发党”主席来继续维持自己的影响力。因此，丹瑞、貌埃的彻底退出使缅甸真正实现了国家和军队领导人的年轻化。
 

    再次是少数民族政党对缅甸政治的影响力增大。在1988年以来军人直接执政的20多年中，缅甸少数民族没有在体制内表达自己意愿的正常渠道和途径。2008年的新宪法确立了六个少数民族自治州或自治县（此前已有七个以自己民族命名的少数民族邦），即佤族自治州和勃欧族、崩龙族、德努族、那伽族和果敢族自治县，这是对民族自治权利的进一步认可。此外，在这次大选中，在获得各级议会席位的22个政党中有17个是少数民族政党。在七个少数民族邦的立法机构中，少数民族政党在钦邦、克钦邦、若开邦和掸邦占有25%以上的席位，这就意味着它们可以申请召开特别立法会议或对地方官员提起弹劾。吴登盛在就职演说中指出，“国家统一、民族团结、政权稳固”是过去的军政府和现在的新政府以及子孙后代都必须担负的历史重任，为成功实现这三大任务，缅甸需要发展壮大政治力量、经济力量和国防力量。对于一个有135个民族聚居的国家，民族团结尤为重要。缅甸新政府将赋予少数民族更多关于地方治理的发言权，这在过去是不曾有过的。
 

    第四是新政府政策的变化。从政府部门设置来看，缅甸新政府的34个部门与原来军政府的架构基本保持了一致，但是也可以看出缅甸新政府对发展工业的高度重视。缅甸新政府不仅保留了第一、第二工业部，还新设了工业发展部。此外，为了进一步吸引外国投资，促进本国经济发展，今年1月27日缅甸颁布了经济特区法。目前缅甸已与泰国公司签约，将在缅甸南部土瓦地区合作建设第一个较大规模的经济特区。可以预计的是，扩大对外开放和加快工业发展将是缅甸新政府发展经济的两大着力点。

　　新政府与前军人政权的关系

    当然，缅甸的这次政治转型并不彻底。
 

    首先，新的政治体制与1974～1988年期间的政治体制比较相近。1974～1988年执政的缅甸社会主义纲领党是由奈温领导的军队建立的，并且军人是纲领党的重要组成部分。同样，现在的执政党——“巩发党”是由丹瑞和军人支持下成立的联邦巩固与发展协会转变来的，前任党的主席吴登盛和现任主席吴特乌都以及大部分中央执委是前军政府的高官。虽然军人不能再加入“巩发党”，但是军人在各级议会中拥有25%不经选举的议席，这和以前的军人参加纲领党再进入国会实际上是一样的。也就是说，“巩发党”现在是代表军人在执政，与当年的纲领党如出一辙。
 

    其次，缅甸新政府的高官主要来自前军人政权。现任总统吴登盛是前军人政权的总理，副总统吴丁昂敏乌是“和发委”的第一秘书。在30个部长（因为有的官员兼任两个部门的部长，所以34个部委只有30名部长）中，有十个是前军人政权的部长（多数继续担任原来部门的长官，个别人的岗位有调整），有四人是刚退役的准将或者少将，还有五名军人担任国防部、内政部、边境事务部和工业发展部等部门的第一把手，只有八名技术官员进新内阁（其中的三人还有军方背景）。此外，新政府中还有五名副部长属于前军人政权中的成员。各省邦的首席部长也基本上来自前军人政权或者属于刚退役的军官。
 

    第三，军人仍可以合法主导缅甸政局。根据2008年宪法的规定，包括宪法修改在内的任何重大事项都必须有75%以上的联邦议员的同意。由于军人在各级议会中拥有25%的非选举议席，因此，只要军队议会代表不同意，任何议案或者国家的大政方针就无法获得通过。相反，凭借军人议员的非选议席和“巩发党”的多数议席，代表军方利益的提案都能获得75%以上的赞成票。
 

   新政府的前景
 

    以美国为首的西方国家对缅甸新政府并不看好，因为当前的体制以及新政府的人员组成与他们的预期有较大的不同，尤其是西方支持的昂山素季依旧未能在缅甸政治中发挥重要作用。但是从现实利益出发，西方国家还是会默认新政府，与之开展交往与合作，并逐步放松对缅甸的制裁。欧盟前不久就取消了对缅甸新内阁中与军方联系最少的四位部长和18位副部长的旅游和财务限制，美国奥巴马政府也在寻求参议院批准任命一名缅甸问题特使，以便加强与缅甸新政府的对话。但是西方的制裁并不会很快取消。
 

    历史已经证明，缅甸独立之初实行的西方式多党议会民主制度与缅甸独立之后的现实情况并不匹配，这种体制没能解决缅甸当时错综复杂的政治、经济、社会、民族和宗教矛盾，最终被奈温领导的军队所推翻。1962～1988年奈温建立的缅甸式社会主义导致了缅甸的极度贫穷和落后，其被推翻的结局也不可避免。缅甸刚刚建立起来的新政治架构是目前缅甸国内政治力量实力对比所决定的，与当前缅甸的政治生态比较吻合。但是，新政府也面临严峻的挑战，政治上主要包括如何处理与昂山素季以及她领导的民盟的关系问题，以及如何用和平方式完成对“民地武”(少数民族地方武装)的改编问题；经济上主要是如何加快经济发展和改善民生问题。缅甸的大选之所以能顺利举行，主要是缅甸的民众希望国家能更快地发展起来，而不要陷入无休止的政治争斗中，因此，缅甸民众对新政府寄予了较高的期望，希望新政府的经济政策能更加开放和有效，生活水平能得到较大的提高。
 

    缅甸新政治体制生命力如何，能否满足民众的期望，还有待实践的检验。