浅析农村土地流转问题
作者：张朝现
摘要：作为传统的农业大国，农民是我国人民的主体，农村土地是农民生存的根本，因而对农村土地问题的分析研究不仅关系到百姓民生，也关系到农业可持续发展及社会稳定。本文通过梳理我国农村土地流转历史沿革，介绍农村土地流转现状（以巧家县为例），思考和分析土地流转中存在的问题及原因，以此来思考和提出解决问题的几个建议，希望能推进土地流转来促进农村发展。
一、我国农村土地流转的历史沿革
根据我国当前土地权属划分的相关法律法规，农村土地的范围包括：国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。由此可见农村土地的范畴比较宽泛，为了突出和便于本文的讨论范围，特将农村土地流转这一概念限制为：农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。其历史沿革大致如下：
（一）明令禁止阶段。改革开放之初至1988年之前，我国在制度层面上不允许进行土地流转。1982年《宪法》第10条第4款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”所以尽管地方上出现了一些土地流转现象，但这些流转都是农民自发形成的，没有法律法规和政策制度依据，因此都是隐蔽和非法的。
（二）解禁阶段。1988年宪法修正案第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这次宪法修正案实现了由“不得出租土地”到“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的转变，奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。1994年12月30日，在农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中表述到，“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”这明确了农村土地的流转方式。
（三）规范化阶段。2003年3月1日，《中华人民共和国农村土地承包法》施行，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定，对土地流转进行了原则性约束，为土地流转实践奠定了法律基础。这标志着中国农村土地承包经营权流转制度的正式确立。随后，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等一系列相关法律法规的公布实施将农村土地承包经营权的流转制度进一步规范和细化，为农村土地流转提供了明确的法律指导。
二、农村土地流转的现状
随着我国工业化、城市化进程的加快以及现代农业的快速发展，原有的家庭承包式农业发展模式明显跟不上社会发展的速度；在以土地作为根基的农业经济中要改善这一问题唯有创新土地管理模式，继续解放和发展农业生产力，这就使得农村土地流转成为一种必然趋势。
（一）当前农村土地流转的主要方式。
1．转包。即原承包方将承包地的使用权转包给第三方，而原承包方仍享有该承包地的承包经营权。实践中转包分三种情况：（1）有偿转包，即第三方取得土地使用权后，向原承包方支付一定的转包费；（2）无偿转包，即原承包方由于各种原因导致无力耕种土地，遂将土地使用权无偿转包给第三方，第三方不需要支付转包费；（3）倒贴转包，即原承包方不仅不收转包费，而且向接受土地使用权的第三方倒贴一定费用。
2．出租、反租倒包。出租是指承包方将土地的使用权有偿让与本集体经济组织以外第三人的行为。反租倒包是指乡镇政府或村组组织先从农户或集体组织那里承租土地，然后进行转租并从中谋利的行为。前述土地流转方式大多数是在乡镇政府的推动或者直接干预下进行的，有的还以各种名义参与租赁费的分配或者获得“倒包”中的差价。
3．互换。农户为了调整农产品种植结构或扩大耕作田块规模等的需要，将自己承包的土地使用权与其他农户以对等或约定差额数量的土地使用权互换，双方承担的义务均不变。这种方式只发生地块等次高低的差额补偿。
4．转让。即经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。
5．代耕。即经承包方与代耕方自行协商，承包方临时把承包地交由代耕方（大多是同族或亲友）代耕代种，原承包合同关系不变，代耕时间、条件一般由双方口头约定。这是一种暂时流转，这种形式因为简单明了、手续简便，成为当前因外出打工而又不愿放弃土地的农户主要采取的流转形式。
6．股份合作制。即是指让农民作为集体成员对土地的所有权作价入股，当地政府机构将土地集中之后，村集体再代表农民与征地方谈判协商，农民凭借土地承包权可拥有“公司”股份，并可按股分红。
7．拍卖。即集体经济组织将荒山、荒坡、荒沟、荒滩等农户不愿承包的“荒地”使用权和部分耕作不便的土地使用权通过公开竞拍或以公开协商等方式拍卖给个人或企业。这种流转方式的主要特点是流转价格以公开竞价的方式确定，主要目的是通过使用权流转推动土地资源的综合开发与利用。
虽然农村土地使用权流转的模式呈现出多样性与灵活性，但限与篇幅，本文就介绍以上主要流转模式。
（二）昭通市土地流转的特点。根据笔者查阅相关资料及走访发现昭通市农村土地流转具有以下一些特点：
1．土地流转主要以出租、转包、转让、互换、代耕等方式进行。随着近年来城镇化进程的不断深化，农村劳动力向城市转移的速度明显加快，留守在农村的劳动力有限，加之地处经济落后地区农业产业不具规模、不成链条，本地文化教育水平普遍较低，农民现代经济意识薄弱等原因，造成了当地土地流转主要以出租、转让、互换、转包等方式流转。
2．土地整体流转规模不大、流转时间不长。因昭通地处高原，地势崎岖不平，加之自然条件险恶，耕地面积少等导致出产农作物种类不多、产量不多；加之地处经济发展落后地区，耕种技术、方式单一落后，当地村民视土地为“命根子”的守旧思想严重，近年来进城务工人员增多，留守农村劳动力有限等导致土地整体流转规模不大、流转时间不长。
3．土地流转区域分布不平衡。不同区域的农业资源条件和社会经济水平各不相同，导致不同区域土地流转的形式和规模也各不相同。一些耕种条件比较好、交通便利或人均占有耕地较多的乡（镇）及乡（镇）政府所在地的农村土地流转速度相对较快、流转面积相对较大，而偏僻的山区农村土地流转速度缓慢、流转面积较小。
4．流转土地的流向多元化。随着中央关于农业改革的重视和一系列改革政策的出台、施行，现阶段政府大力倡导并引导发展效益农业、现代生态农业、实行连片种植和规范化经营，这就迫切需要进行土地调整，使土地由分散经营向规模经营、集约经营转移，这使得土地不仅在农户之间流转，也在农户同公司、企业等组织间流转。
5．流转土地用途多样化。随着中央一系列惠农政策的实施以及当地政府对农村经济发展的高度重视，由政府牵头逐步引入有资本优势的农业企业、公司、个人参与当地建设，使得农村土地流转由初期的农户之间相互流转逐步发展到向有实力的专业农户、公司企业、专业合作组织等农业投资主体流转，土地经营内容由种粮为主逐步转向蔬菜、果木和养殖等高效益农业为主发展。
三、流转中存在的主要问题及原因
（一）农民“土地本位”守旧思想及逐利本性的阻碍。随着经济的发展，大量的农村青壮年劳动力流向城市，与之相应的农村土地流转日益活跃，然而在当前农村土地流转制度的形势下，对于要转出土地的农民来说，存在两种方式：一是有偿转移土地的承包经营权获得一笔固定的转让费；二是保留土地的承包经营权仅转移土地的使用权。土地流转对于留下来从事农业生产的劳动人口来说基本不可能实现，因为他们大多思想较为保守，没有其他谋生手段，承包的土地是他们维持基本生活的保障；对于外出务工或经商的农民来说，他们文化水平较高、思想观念较为先进，但也只有当他进入城市所获得的收益大于他离开农村所付出的成本时，他才会选择转出土地、进入城市。况且国家近些年来对农村土地经营的政策优惠程度逐年提高，土地收益较之前有所提高，使得一些农户不愿出让土地；还有一些临近城区、靠近厂区或国家重点工程建设的区域的农户严守土地以等待获得高额的征地补偿。
（二）流转制度不健全。现行的农村土地流转制度的不完善，突出表现在相关法律、法规制度的不到位与稀缺。虽然我国不断推出各项农业政策，其中涉及农村土地流转的也不乏少数，但相应的法律法规却迟迟不见颁发施行，致使各地方不能快速实践政策所指引的农村改革，毕竟政策不能代替法律，况且政策的实际效力与法律法规也很难相提并论。
还值得一提的是，尽管我国现有的法律制度规定了农村的土地使用权可以依法转让，然而，对于转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的法律法规约束；再如，在《中华人民共和国土地管理法》中，虽明确了农民拥有的土地承包经营权，但却缺乏明确的租赁权、抵押权，也未建立承包经营权变动登记制度，其市场交易的灵活性、安全性均没有保障。
从实践上看，土地流转中出现问题最多的是混淆土地承包权与处置权的关系。有的地方在农户出让土地使用权后，变相取消了农户对土地的承包权；有的虽然名义上保留了承包权，但实际上已演变成了有限的租用关系。
（三）流转机制不健全、实践操作不规范。目前，我国很多地方尚未有健全的农村土地流转市场化运作机制，继而也没有形成一个规范的、统一的土地流转市场。土地流转的供求信息流转不畅，一方面是部分农户愿意转让土地却不知找谁，另一方面是一些需求土地的人却找不到中意的土地资源，流转平台的缺失使得土地流转效率低下。
现实中尤为突出的问题是农村土地流转多为农民同个人或公司间的自发行为：一是农户与农户之间多是以口头约定，包括土地转让金支付方式、转让期限等；二是农户与集体之间虽然达成书面协议，但其内容不完整，在某些方面不具有法律效力；三是农户与企业之间往往是村集体与企业签订协议，交易双方利益主体缺位，农民作为土地承包人和经营者，却不能参与维护自己的利益，致使部分农民在土地流转中产生消极抵触情绪。部分农民自我保护法律意识淡薄，一些有所谓“权势”的个人或公司企业经联手相关“权势”人员或部门通过违法手段取得土地，之后随意改变土地用途，从中谋取利益，这极大的危害了土地流转工作的良性开展。
（四）本地自然及经济条件的制约。昭通地处云贵高原，气候湿寒，农作物品种有限，产量也不十分理想；其地势崎岖不平，难有一马平川的连片耕地，仅有的平地坝子也林立着生活必须的房子。加上地处经济不发达地区，没有重工业作为支撑，也没有先进技术的轻工业为经济发展提供动力，能依靠的就是矿产这样的自然资源和一些粗加工的特色农产品，值得一提的烟草业也因近年来的不景气而逐渐被农民抛弃。这样的自然条件和经济实力也让本地土地流转变得难上加难。
（五）农村社会保障机制不够健全。随着国家农村社保的建设，农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障有了质的飞跃，让农民体验到了实实在在的国家福利，但其体系尚不够完善，且具体实施过程中存在很大漏洞，导致没真正落实到所需农民头上的现象频发。
四、对解决问题的几点建议
（一）加大宣传，让农民充分了解流转制度、政策和实惠。首先各级有关部门要统一学习现有土地流转法律、法规的相关规定，在相关政策的引导下，建立统一思想，及时做好向上汇报、平级交流、对下指导相关土地流转项目等工作；其次通过各种途径，加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策的宣传力度，继续广泛开展农村土地流转相关的政策宣传、培训、指导工作；最后大力宣传土地承包经营权流转对推进现代农业建设，促进农业增效、农民增收的重要意义，消除广大群众的疑虑，增强推进农村土地承包经营权流转的共识和内在动力，形成“让土地流转起来”的浓厚氛围。
（二）完善土地流转制度、机制。我国现阶段土地流转制度主要体现为：在《宪法》中明确了流转的基础，在《土地承包法》中给出了原则性的指导，在《经营权管理办法》和《经营权流转管理办法》中对经营权和其流转做了明确细化的规定，但在转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的法律法规，对此我们可以借鉴“试点——推广”的方法，先从条件比较成熟的地方开始建立具体的流转制度，主要做好土地流转前的确权，流转过程中的具体操作规范和内容，以及登记、备案、公示等，流转后的纠纷解决具体办法；最后通过总结、推广成功的经验进一步巩固和扩大流转的具体制度，最后使之形成法律、法规或规章。
在有以上制度为基础的前提下，考虑到农村土地流转低效率的直接原因在于缺乏规范的组织协调机构和土地流转市场，可以考虑建立健全县、乡两级土地流转市场来提高土地管理效率和规范相关流程。建立健全县、乡两级土地流转市场，为农地供给主体和需求主体架起了互通的桥梁，并根据实际调查了解制定土地权属类别、位置、面积、参考价格等具体的流转信息，在其相关网站或公告栏公布以上信息，不仅实现交易公开公平化，而且还可以实现同各地产权交易机构信息互通和资源共享。如果条件允许，还可以尝试引进拍卖行、农地流转中介经纪组织来作为运作主体，同时也可引入投资、法律、评估、保险等各类中介服务机构，通过以上中介组织来提高和刺激流土地流转的市场化。为了保证以上土地流转市场的良性发展，建立健全相关的监督组织也显得十分必要，在“精兵简政”的原则下监督组织由相应的县、乡两级政府部门具体负责，市一级相关单位部门协调组织、领导和监督。
（三）根据具体的自然及经济条件大力培育和发展乡村农业支柱产业。基于农业见效慢、风险高、寻求投资难的问题，政府可以通过引入新型农业合作方式来刺激土地流转工作的开展、提高农民的收入水平。比如以当地特产农副产品公司、企业或有实力的种植能手为载体，农户以出租、入股等形式流转承包土地，以此来缓解资金难题；在此基础上对当地典型的特色产业和农业种植大户给予奖励，并从税收、技术、信息等方面提供一定的优惠或帮助，并对完成土地流转工作比较好的个人或公司、企业，政府要给予嘉奖并树立典型推广成功经验。
再者要加大农业项目、招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，不断增加农业基础设施投入，降低农业经营风险，提高农业经济效益，逐步形成土地流转长效机制。
（四）完善农村社会保障体系。农村的社会保障体系是制约土地承包经营权流转的重要因素，中国农村土地承载着农业生产与农民生活保障的双重功能，它既是农业生产中最重要的生产资料，又是中国农民的生活保障。而我国农村社会保障制度的缺位，极大地束缚了农村劳动力的流动，限制了农村土地的流转，进而在一定程度上阻碍了农村产业结构的调整与农业现代化的发展，所以必须要建立和完善与社会生产力和农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险、医疗保险、救济制度等相关的保障体系。现行的农村养老保险和农村新型合作医疗已经在很大程度上缓解了农民的养老和看病问题，但是对其实施过程的监督却是不到位的，还存在着诸多从中谋取不当利益的行为，这需要出台相关的法律法规加以明确规定和各相关部门密切配合狠抓落实监督工作；同时应完善农民工失业保险制度，对于承包土地全部流出的失业人员和返乡农民工优先纳入各类教育和培训计划。最终实现完善农村社会保障体系从而降低农民对土地的依赖程度，让农民放心、安心地将土地流转出来，推进土地流转。
总之，农村土地流转工作任重道远，要想把这项工作做好，需要多方面的参与，更需要各方的协调与努力。虽然目前土地流转存在着一些问题，但我们有理由相信只要坚持以农为本的原则，各方面协调一致，齐抓共管，肯想敢干，必定会促进农业现代化的进程，实现农业增产增收。
作者单位：巧家县人民法院
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